蘇州市民卡工作人員展示可以通過手機查詢到的“桂花分”（2018年7月5日攝）。 新華社資料照片

　　繼去年“獻血加信用分”引起熱議后，今年疫情防控期間，信用管理話題再刷一波存在感。

　　記者梳理“信用中國”網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，多地出臺規(guī)定，將隱瞞疫病史、接觸史等列為失信行為，并將失信信息歸集至全國信用信息平臺。南京、廈門等地，還將拒不執(zhí)行小區(qū)封閉式管理、公共場所故意不佩戴口罩等，認定為失信行為。

　　近年來，社會信用管理的觸角，已經(jīng)延伸至居民生活的方方面面。在細化社會治理的同時，也引發(fā)人們對信用懲戒泛化的擔憂。

　　記者了解到，隨著社會信用創(chuàng)新按下“快進鍵”，也不同程度地出現(xiàn)懲戒過頭、信用濫用等亂象。一些地方的信用建設，僅靠文件驅動，用“文件落實文件”；還有些地方將上訪、招商納入信用評價，造成了較大負面影響。

　　信用邊界在哪里？信用如何被濫用？征信和信用為何分不清？當前信用體系建設短板是什么？記者就此進行了深入調查。

　　征信漸成“大籮筐”

　　信用，這一最先出現(xiàn)在經(jīng)濟領域的概念，如今已與日常生活關系密切。

　　據(jù)記者統(tǒng)計梳理，2019年以來，浙江、江蘇、陜西、深圳、北京等多地發(fā)布信用新規(guī)。一些地方還推出了各具特色的“地方信用分”，比如宿遷的“西楚分”，杭州的“惠信分”，福州的“茉莉分”，廈門的“白鷺分”等。

　　這些五花八門的信用分，更將各種社會表現(xiàn)納入統(tǒng)計，直接與入學、就業(yè)、社會救助等掛鉤?？梢哉f，普通人社會生活的方方面面，都已經(jīng)被籠罩在信用這張大網(wǎng)之下。

　　不斷擴張的信用邊界，引發(fā)人們的擔憂和質疑。去年11月，國家衛(wèi)健委、央行、銀保監(jiān)會等接連下文，將無償獻血和ETC欠費，分別作為“加減分項”納入征信。

　　“無償獻血納入征信系統(tǒng)”“無償獻血成為個人信用加分項”“ETC欠費超期將上報征信”等多個話題，輪番登上微博熱搜，瀏覽量達數(shù)億人次。

　　由多家媒體發(fā)起的網(wǎng)絡投票顯示，超七成網(wǎng)民認為，信用概念有被泛化、甚至濫用之嫌。記者在上海、江蘇、安徽等地采訪發(fā)現(xiàn)，多數(shù)人不贊同失信懲戒泛化。有市民直言，社會信用管理不應變成啥都能裝的“大籮筐”。

　　信用問題和百姓生活關聯(lián)度高，關注度也高。一些地方社會信用管理之所以飽受詬病，被吐槽為無所不包的“大籮筐”，主要來自兩方面的質疑：

　　首先，是否所有社會問題，都能以“文明”“道德”“誠信”三者之名，納入社會信用管理？

　　比如闖紅燈、公交霸座、沒有“?；丶铱纯?rdquo;、欠繳物業(yè)費，都已有專項法規(guī)管理，再上一把信用鎖，雖然方便了管理者，卻無異于是雙重處罰。

　　其次，失信懲戒過于隨意，如何避免“土政策”任性加碼？在一些地方，失信處罰包括限制報考公職、子女入學、申請信貸等，其尺度值得商榷。

　　目前社會上對信用體系出現(xiàn)的質疑，已經(jīng)引起主管部門高度關注。由于國家層面尚無統(tǒng)一的信用立法和概念釋義，公眾對信用的不解和質疑，可能還會持續(xù)下去。

　　中央黨校(國家行政學院)教授王偉認為，要解決當前“泛信用化”問題，必須解決“什么往里裝”以及“如何裝”的問題。

　　對失信行為認定的“泛化”，即哪些違法行為應當被認定為失信行為？法律根據(jù)是什么？現(xiàn)行立法還不夠明確，邊界不夠清晰。

　　“對于一些輕微的違法行為，采取較為嚴厲的懲戒措施，不符合過罰相當、不得連帶懲罰等法治原則。”王偉說。

　　缺乏規(guī)制受詬病

　　記者調查發(fā)現(xiàn)，隨著信用體系建設不斷加快，信用管理缺乏規(guī)制的弊病逐漸暴露。

　　一方面，明顯不適合信用管理的行為，也用信用機制調整，引發(fā)公眾熱議。南京市人大法制委主任委員姚正陸介紹，失信懲戒機制作為社會信用的“核心部件”之一，可以達到“立竿見影”的實施效果，這讓地方政府看到了強有力的“抓手”。

　　一些地方推動失信懲戒創(chuàng)新的積極性很高，實際上，不少地方的“政策創(chuàng)新”不夠慎重，解讀社會信用建設存在隨意性。

　　個別地方在信用評分體系里，甚至設置了“招商引資加分”“鬧訪、纏訪扣分”的條款。信訪人的行為，一旦被評定為嚴重失信，將處處受限，如限制評優(yōu)、評先，緩評職稱，限制參加政府招標等，嚴厲程度不下于懲治違法。

　　另一方面，為創(chuàng)新而創(chuàng)新，信用管理成為“特大號工具箱”。記者注意到，一些地方、行業(yè)信用建設工作強力推進，政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信等各個體系如雨后春筍。特別是一些地方政府，爭先恐后地要成為“試點”“示范”，有“獨出心裁”做出點信用制度創(chuàng)新的沖動。

　　針對“失信懲戒泛化”問題，北京信用協(xié)會專家委員會副主任林鈞躍撰文指出，當前的社會信用體系建設，已經(jīng)推進到了一個新階段，所施行的一些舉措，現(xiàn)在看來有越界之嫌。

　　層層文件難落實

　　跨部門、跨行業(yè)的交叉地帶，本應是信用管理最該發(fā)力之處，但恰恰是這些領域，信用政策往往沒有推進，多停留在紙面上。

　　在信用單位內部，也流傳著“最該管的三不管”“文件內部流轉、落實不過三級”的說法。

　　由于政府運行多按部委、條線劃分，部門交叉領域成了“紙上建設”高發(fā)區(qū)。以科研誠信管理為例，從１９８０年至今，中央和各部委發(fā)布的科研誠信政策多達百余個。

　　2019年9月，科技部牽頭印發(fā)《科研誠信案件調查處理規(guī)則（試行）》，其中明確：科技部和社科院分別統(tǒng)籌自然科學和哲學社會科學領域的科研誠信案件調查處理工作。

　　地方科技部門迅速出臺相應的“省級文件”，設立專門的“科研誠信建設辦公室”，作為對中央文件的“落實”。

　　記者在南京多所高校和科研機構了解到，論文抄襲、學術不端的主體多為個人，而基層單位對這些科研失信人的處置，往往僅限于單位內部，甚至不知道需向上級部門通報信息。

　　“這樣的情況并非個案。信用建設如火如荼，但以文件傳達文件、發(fā)文就算落實的情況也比較普遍。一些部門涉及信用主題的‘紅頭文件’，甚至只在內部流轉，還有些政策以‘保密文件’為由，老百姓根本看不見，傳達層級基本不過三級，政策效力最多不過三年。”姚正陸說。

　　與經(jīng)濟信用不同，社會信用覆蓋面廣泛而復雜，在為管理者提供新“抓手”的同時，也存在巨大挑戰(zhàn)。一旦社會信用被泛化濫用，不僅有懶政之弊，還會削弱信用制度的嚴肅性。

　　公眾為何厘不清

　　為何一些意在褒獎誠信、約束失信的探索，卻難以得到公眾認同？記者調查發(fā)現(xiàn)，解決信用認同難題，需破除三方面障礙：

　　——兩套信用體系相互混淆。據(jù)了解，國內存在兩套信用系統(tǒng)：一套是央行金融信用信息基礎數(shù)據(jù)庫，即通俗的“征信”，與人們的信用卡逾期等經(jīng)濟行為相關；另一套是國家發(fā)改委主導的社會信用系統(tǒng)，與社會生活各方面關聯(lián)，如將霸座、獻血等納入信用。

　　事實上，很多人對“信用”存有疑惑，誤把社會信用理解成銀行征信。姚正陸介紹，社會信用與征信的界限、區(qū)別，對公眾普及力度不夠。實踐中，兩套體系確實存在摻雜不清的問題。

　　比如，有工作人員在解釋無償獻血納入信用記錄時，稱獻血者也能在金融活動中享受優(yōu)惠待遇，被質疑有濫用征信之嫌，混淆了“征信”“誠信”“道德”等不同的信用體系，將懲戒和激勵措施裝錯了“筐”。

　　目前，各地區(qū)和部門對信用內涵的界定各不相同，公眾無從知曉其中的區(qū)別，更難說接受和執(zhí)行。

　　——概念錯亂、表述不清。記者以“信用”“征信”為關鍵詞檢索發(fā)現(xiàn)，從1949年至今，中央和地方頒布的相關法律和規(guī)章多達4400份。多數(shù)與信用相關的條款，以零星表述的方式，存在于合同、消防、物業(yè)等各種管理規(guī)定之中。

　　有的文件表述過于籠統(tǒng)，甚至針對同一行為規(guī)定不一。諸如，各地探索將出租房屋不登記信息記入征信，將無償獻血納入社會征信體系等，是想表達相關失信行為與社會信用關聯(lián)，實際卻表述成了“納入征信系統(tǒng)”。

　　此外，也存在地區(qū)間的表達差異。比如，對于拒不履行垃圾分類規(guī)定的，常州、貴陽等地納入社會信用平臺，而深圳則納入征信系統(tǒng)。

　　——信用邊界模糊。原央行征信中心副主任汪路曾表示，“社會信用體系不健全”成了吸納問題、推卸責任的一個“大筐”。往往一說起問題來，就是“信用缺失”“社會誠信出了問題”。把糾正一切不誠信、市場違規(guī)，甚至打擊違法犯罪的希望，都寄托在建立“社會信用體系”上，期待“畢其功于一役”。

　　理解才能有共識

　　我國信用體系建設和改革要取得實效，必須加強宣傳引導，做到概念清晰、區(qū)分明確。公眾只有了解、理解，才可能支持、遵循，盡快形成社會共識。

　　姚正陸認為，加強信用普及宣傳，需集中力量做好三個層面的準備工作：首先，理論準備，改變社會信用實踐遠快于理論的現(xiàn)狀，形成統(tǒng)一的概念認知體系；其次，學科準備，打破行政法學、經(jīng)濟學等相關研究的壁壘，鼓勵院校多學科融合研究，并將設定社會信用邊界、確立基本原則等作為重要目標；還有宣傳準備，向公眾宣傳中國社會信用體系的重要性，及時吸納并反饋公眾的意見。

　　王偉認為，當前的社會信用體系建設，集中體現(xiàn)為金融領域的經(jīng)濟信用體系，以及社會領域的公共信用體系。通過立法的嚴格界定，要讓公眾搞得清它們分別干什么、管什么。

　　央行牽頭的金融信用信息基礎數(shù)據(jù)庫，沿用了發(fā)達國家傳統(tǒng)經(jīng)濟社會中的“征信”概念，其內涵、概念相對成熟明確，已被廣泛接受。

　　同時，我國的社會信用體系，可以采用“公共信用”等有明顯區(qū)分度的表述，發(fā)揮概念引領作用，避免與金融領域的信用體系混淆。對于需要記入信用記錄的違法行為，可以表述為記入公共信用檔案，并進行公示等。

　　信用市場機構專家認為，各類地方和行業(yè)的信用法規(guī)、文件，是具體信用實踐的最終依憑，其中表述錯誤、概念打架等問題必須盡快解決，對混亂不清的信用概念應明確統(tǒng)一。

　　專家建議由國家主管部門負責，對涉及信用條款的文件用語，進行統(tǒng)一和規(guī)范，對已經(jīng)發(fā)布的信用文件，由原發(fā)布部門盡快向公眾解釋說明。

　　亟待出臺上位法

　　今年5月1日，《河南省社會信用條例》開始施行。這是繼上海之后，全國第二部省級社會信用方面的綜合性法規(guī)。

　　與其他省份現(xiàn)有條例相比，這個條例在全國首次建立了濫用職權認定黑名單的懲罰機制。

　　受訪專家還認為，目前社會信用普遍存在“亂、散、雜”弊病，重要原因是頂層法規(guī)缺位。

　　雖然多地已“試水”信用立法，但在國家層面，除2013年頒布的《征信業(yè)管理條例》、2014年頒布的《企業(yè)信息公示暫行條例》外，新法規(guī)一直未出臺。

　　具體來講，國家層面的社會信用立法，應發(fā)揮兩方面指引作用：

　　一方面，以“負面清單”形式明確不該管什么，嚴格框定信用邊界。

　　王偉、姚正陸等表示，在加強社會信用理論研究的基礎上，社會、學界對社會信用治理邊界的共識，應該以法律形式明確。

　　另一方面，闡明信用獎懲措施的實施原則，讓信用治理不出格、不失當。

　　南京市人大常委會新聞發(fā)言人王利民說，信用聯(lián)合激勵和懲戒作為信用立法里的“執(zhí)行條款”，與公眾利益直接關聯(lián)，其合理性和可操作性對各地信用法規(guī)具有示范效應。

　　王利民建議針對信用獎懲明確“關聯(lián)原則”“比例原則”和“責任自負原則”：即獎懲范圍與直接行為須有明確聯(lián)系，獎懲程度與行為輕重程度一致，信用獎懲責任人嚴格界定，不轉移。

　　此外，建議規(guī)定失信信息查詢期限，引入失信主動修復權，鼓勵失信人改過向善。（記者王玨玢、潘曄）