走向均衡有不同的路徑選擇

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總是在特定的自然條件和制度環(huán)境下展開(kāi)的，從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看，這一動(dòng)態(tài)歷程通常呈現(xiàn)出“不平衡——相對(duì)平衡——新的不均衡——新的相對(duì)平衡……”的典型特征。其中，區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是許多國(guó)家工業(yè)化快速推進(jìn)時(shí)期的普遍現(xiàn)象。當(dāng)然，在不平衡的具體表現(xiàn)以及從不平衡到相對(duì)平衡的演進(jìn)方式和路徑上，不同國(guó)家之間存在明顯差異。

　　美國(guó)和德國(guó)在歷史上都曾出現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的情況。二戰(zhàn)后，美國(guó)的區(qū)域發(fā)展不平衡主要源于其南部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、人口持續(xù)流出，德國(guó)則表現(xiàn)在其北方傳統(tǒng)工業(yè)中心忽視了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，發(fā)展速度明顯放緩，以致經(jīng)濟(jì)蕭條、發(fā)展停滯。對(duì)此，美國(guó)和德國(guó)實(shí)施了不同的區(qū)域發(fā)展再平衡戰(zhàn)略。美國(guó)主要是通過(guò)提供投資激勵(lì)和改善區(qū)域發(fā)展條件等方式，把資本引導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)上較為薄弱的區(qū)域；德國(guó)則是引導(dǎo)年輕和勞動(dòng)生產(chǎn)率高的人口群體從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)。換言之，當(dāng)時(shí)美國(guó)的區(qū)域發(fā)展再平衡戰(zhàn)略更多強(qiáng)調(diào)對(duì)“需要援助地區(qū)”的支持，德國(guó)更突出對(duì)“值得發(fā)展地區(qū)”的促進(jìn)。

　　在一定程度上，發(fā)達(dá)國(guó)家政府推動(dòng)平衡發(fā)展時(shí)，更多是針對(duì)由特定外部條件造成的不平衡，采取相應(yīng)措施以便達(dá)到相對(duì)平衡。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，欠發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)差距、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的矛盾更為突出，這在很大程度上是發(fā)展中國(guó)家政府為達(dá)成特定發(fā)展目標(biāo)而實(shí)施傾斜性政策的結(jié)果。這種傾斜性政策有其歷史合理性，但長(zhǎng)期來(lái)看顯然會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

　　例如，從欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體上世紀(jì)50年代以來(lái)的發(fā)展實(shí)績(jī)看，以促進(jìn)出口為重點(diǎn)的非均衡增長(zhǎng)戰(zhàn)略在東亞地區(qū)取得了較好效果，為部分國(guó)家融入全球產(chǎn)業(yè)分工、積累技術(shù)能力、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力打下了基礎(chǔ)，但以進(jìn)口替代為重點(diǎn)的非均衡增長(zhǎng)戰(zhàn)略在拉美地區(qū)和南亞地區(qū)并沒(méi)有獲得預(yù)期的成功，甚至可以說(shuō)讓其失去了黃金增長(zhǎng)機(jī)遇。

　　非均衡發(fā)展理論的創(chuàng)立者阿爾伯特·赫希曼指出，非均衡發(fā)展是后發(fā)國(guó)家不得已而為之的權(quán)宜之計(jì)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者岡納·繆爾達(dá)爾則認(rèn)為，非均衡發(fā)展使資本、勞動(dòng)力、技術(shù)流向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快地區(qū)，形成“回波效應(yīng)”，必將加劇部門(mén)或區(qū)域的不平衡。歷史地看，欠發(fā)達(dá)國(guó)家向現(xiàn)代社會(huì)邁進(jìn)的初期，不管其起點(diǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是自然經(jīng)濟(jì)，都面臨市場(chǎng)體系不完善的難題。要在一夜之間建立成熟完善的市場(chǎng)體系顯然不切實(shí)際。對(duì)積蓄了較多高素質(zhì)人才且具備快速學(xué)習(xí)和強(qiáng)大動(dòng)員能力優(yōu)勢(shì)的后發(fā)國(guó)家政府，可以在逐步完善市場(chǎng)體系的同時(shí)，通過(guò)在某些領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，從而以較低的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。

　　為切換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力創(chuàng)造條件

　　一國(guó)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序、可持續(xù)發(fā)展，就是要與時(shí)俱進(jìn)，針對(duì)變化的發(fā)展環(huán)境，直面發(fā)展難題重點(diǎn)進(jìn)行戰(zhàn)略抉擇，通過(guò)制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展機(jī)制轉(zhuǎn)換和利益格局調(diào)整，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)從非均衡狀態(tài)向均衡狀態(tài)靠近。對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用的發(fā)展中大國(guó)來(lái)說(shuō)，這一點(diǎn)顯得尤為重要。

　　我國(guó)區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，是一個(gè)歷史性問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)為了在極為薄弱的基礎(chǔ)上較快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，不得不實(shí)施了一些傾斜性發(fā)展措施。這些政策措施使我國(guó)在較短時(shí)間內(nèi)走過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家200多年的工業(yè)化歷程，成功實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)變。

　　然而，這種“壓縮式工業(yè)化”也累積了不少問(wèn)題。隨著時(shí)間推移，其中一些問(wèn)題和矛盾日益凸顯，甚至已演化為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的羈絆，是全面建成小康社會(huì)亟須解決的難題。

　　例如，在全球貿(mào)易失速、發(fā)達(dá)國(guó)家大力實(shí)施制造業(yè)復(fù)興計(jì)劃等背景下，我國(guó)沿海地區(qū)出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。今后一段時(shí)期內(nèi)，由于中西部地區(qū)難以復(fù)制東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛的特定歷史條件和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移時(shí)存在一些障礙。因此，當(dāng)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的極化作用下降時(shí)，為確保我國(guó)區(qū)域差距在新時(shí)期不被拉大，就必須通過(guò)深化區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制改革，增強(qiáng)中西部地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的相對(duì)均衡。改革開(kāi)放特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家通過(guò)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以及工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，在平衡區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展方面取得了一定進(jìn)展。

　　在此前10多年高速增長(zhǎng)的出口部門(mén)的帶動(dòng)下，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)通過(guò)大規(guī)模固定資產(chǎn)投資形成了大量產(chǎn)能。受全球經(jīng)濟(jì)尤其是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體復(fù)蘇緩慢的影響，加之新興經(jīng)濟(jì)體加快發(fā)展制造業(yè)，我國(guó)出口部門(mén)高速增長(zhǎng)遇到新的挑戰(zhàn)。出口部門(mén)高增長(zhǎng)趨勢(shì)的逆轉(zhuǎn)，將加劇傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)的產(chǎn)能過(guò)剩。

　　同時(shí)，由于全球重大科技創(chuàng)新還沒(méi)有形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化浪潮，新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)仍在孕育之中，出口增速大幅下降，產(chǎn)業(yè)投資新舊動(dòng)力斷檔的壓力促使我國(guó)轉(zhuǎn)向消費(fèi)領(lǐng)域?qū)で蠼?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力。

　　由于短期內(nèi)我國(guó)城市地區(qū)還無(wú)法消納過(guò)多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，需要通過(guò)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，改善農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，提升農(nóng)村發(fā)展能力，激活農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的順利切換創(chuàng)造更好的條件。

　　增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力

　　隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中高收入水平，以往那種通過(guò)制造結(jié)構(gòu)失衡來(lái)推動(dòng)規(guī)模擴(kuò)張的增長(zhǎng)機(jī)制會(huì)逐漸失靈，非均衡發(fā)展的矛盾會(huì)越來(lái)越凸顯。如果繼續(xù)沿著原有的機(jī)制軌道驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)，只能使原有的問(wèn)題不斷累積加重，隨著時(shí)間推移，越來(lái)越?jīng)]有調(diào)整結(jié)構(gòu)和解決發(fā)展不平衡的余地，有可能會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)在中等收入階段停滯徘徊。拉美一些國(guó)家陷入中等收入陷阱的情況就說(shuō)明了這一點(diǎn)。

　　在20世紀(jì)40年代末至80年代后期，絕大部分拉美國(guó)家全面實(shí)施了進(jìn)口替代工業(yè)化發(fā)展模式，采取多種手段扶持資本和技術(shù)密集型“幼稚產(chǎn)業(yè)”發(fā)展。這種傾斜式發(fā)展模式創(chuàng)造了拉美經(jīng)濟(jì)的“增長(zhǎng)奇跡”。上世紀(jì)50年代至80年代，拉美地區(qū)年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)5.4%，大多數(shù)拉美國(guó)家因此進(jìn)入中等收入國(guó)家行列。

　　然而，由于拉美國(guó)家沒(méi)有采取有效措施化解進(jìn)口替代工業(yè)化模式所帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性矛盾，也沒(méi)有根據(jù)變化了的發(fā)展條件和國(guó)際環(huán)境適時(shí)轉(zhuǎn)換發(fā)展戰(zhàn)略，其國(guó)際收支不平衡、工農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡等問(wèn)題不斷加深。最終，發(fā)達(dá)國(guó)家提高貸款利率、實(shí)行貿(mào)易保護(hù)、限制從拉美進(jìn)口等措施觸發(fā)了拉美國(guó)家1982年的債務(wù)危機(jī)，導(dǎo)致80年代末期起拉美陷入“失去的十年”。

　　此后，1994年墨西哥金融危機(jī)、1999年巴西金融危機(jī)、2001年阿根廷金融危機(jī)又使拉美經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇勢(shì)頭數(shù)次中斷。其結(jié)果是，歷經(jīng)30多年發(fā)展，多數(shù)拉美國(guó)家依然在中等收入水平上徘徊，未能進(jìn)入高收入國(guó)家之列。

　　非均衡發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的背景，是因?yàn)楦鞯貐^(qū)在地理環(huán)境、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)等方面的差距是一個(gè)客觀存在。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，政府有能力采取一些措施來(lái)改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，使其在地理環(huán)境、資源稟賦等方面的不足得到某些彌補(bǔ)，從而就有了均衡發(fā)展的可能。

　　在協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展方面，在強(qiáng)調(diào)中央和發(fā)達(dá)地區(qū)的大局意識(shí)的同時(shí)，必須進(jìn)一步突出欠發(fā)達(dá)地區(qū)的主體責(zé)任。實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展需要各方付出持續(xù)努力，其中關(guān)鍵在于增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力。因此，需要通過(guò)立法等手段明確中央和地方在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中各自的責(zé)任，在強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)”的同時(shí)，也要通過(guò)制度安排使“發(fā)揚(yáng)自力更生精神”落到實(shí)處。

　　德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。兩德統(tǒng)一后，地區(qū)發(fā)展差距再度成為德國(guó)政府亟待解決的重大問(wèn)題。德國(guó)聯(lián)邦和各州政府在《改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》規(guī)定范圍內(nèi)，實(shí)施一系列政策措施。該法律規(guī)定了聯(lián)邦和州層面區(qū)域政策的共同任務(wù)，為各級(jí)政府實(shí)施區(qū)域政策提供了法律保障，同時(shí)也規(guī)定各級(jí)政府的區(qū)域政策必須符合聯(lián)邦政府的平衡區(qū)域差距。其區(qū)域結(jié)構(gòu)政策的最高目標(biāo)是在德國(guó)不同地區(qū)創(chuàng)造同等生活條件，并且充分利用地域條件和資源。在共同任務(wù)框架內(nèi)，使基礎(chǔ)薄弱地區(qū)平衡其區(qū)位劣勢(shì)，從而縮小區(qū)域發(fā)展差距。在具體分工上，聯(lián)邦政府參與制定宏觀協(xié)調(diào)框架，必要時(shí)為具體項(xiàng)目提供財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠貸款等自力更生式扶持。州政府是具體承擔(dān)者，自行制訂本地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、確立未來(lái)區(qū)位形象，并確定扶持重點(diǎn)、資金用途和資助比例，進(jìn)行項(xiàng)目審批。在這些法律法規(guī)指導(dǎo)下，德國(guó)實(shí)施落后地區(qū)促進(jìn)政策數(shù)十年以來(lái)，東部與西部的差距逐漸縮小，魯爾區(qū)老工業(yè)基地成功轉(zhuǎn)型。

　　協(xié)調(diào)發(fā)展既是由我國(guó)所面臨的發(fā)展困境倒逼而來(lái)，又是遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律做出的戰(zhàn)略抉擇。通過(guò)深化體制機(jī)制改革，突破此前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中形成的路徑依賴，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展形成發(fā)展合力，以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展增強(qiáng)趕超活力，使單項(xiàng)發(fā)展的動(dòng)能聚合成推動(dòng)“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)勁勢(shì)能，必將有力促進(jìn)小康社會(huì)的全面建成。

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